Informe sobre "Financiación Sanitaria" elaborado por el Gobierno para la Conferencia de Presidentes Autonómicos
INFORME SOBRE “FINANCIACIÓN SANITARIA” ELABORADO POR EL GOBIERNO PARA LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES AUTONÓMICOS
1. ANTECEDENTES
La Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, supuso la integración de la financiación de las competencias comunes, de los servicios sanitarios y de los servicios sociales en la financiación general de las Comunidades. Esta Ley se basó en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y sus modificaciones posteriores, todos ellos aprobados por unanimidad por las Comunidades Autónomas.
El nuevo modelo representó un importante incremento de recursos para las Comunidades
Autónomas:
· Aumentó notablemente la capacidad conferida a estas Administraciones para elevar por sí mismas el nivel de ingresos destinados a financiar las políticas de gasto -en las que se incluye la sanidad-.
· Estableció una garantía de financiación mínima durante los primeros tres años de vigencia del sistema, vinculada a la evolución del PIB nominal.
· Fijó mecanismos de revisión –asignaciones de nivelación- para atender situaciones extraordinarias de desigualdad regional con origen en un incremento de población superior en más de tres puntos porcentuales al experimentado en el mismo periodo por la media nacional.
Además, y en lo relativo a la financiación sanitaria, se incorporaron dos fondos específicos:
· Fondo destinado a los programas de ahorro en Incapacidad Laboral Temporal.
· Fondo destinado a garantizar la igualdad de acceso al Sistema Nacional de Salud, denominado Fondo de Cohesión Sanitaria.
Por otra parte, la aprobación de este nuevo modelo de financiación coincidió en el tiempo con el traspaso de las competencias sanitarias a diez Comunidades Autónomas, que representaban algo más del 38% de la población protegida. Finalmente, también cabe recordar que, pese a que el punto de partida fue el coste efectivo de cada Comunidad Autónoma en el año base de referencia del sistema, 1.999, la situación inicial de las diferentes Administraciones no era claramente homogénea, tanto en lo relativo a sus infraestructuras y resto de medios, como en los modelos de gestión.
2. SITUACIÓN ACTUAL
Actualmente, tanto el Gobierno como las Comunidades Autónomas son conscientes de que, transcurridos tres años de vigencia del modelo, se han puesto de manifiesto diversos desajustes. Existe una coincidencia mayoritaria en la idea de que los recursos actualmente disponibles para atender la demanda sanitaria resultan insuficientes, lo que pone en evidencia la oportunidad de revisar la financiación sanitaria. La desaparición del modelo específico de financiación sanitaria existente hasta la aprobación de la Ley 21/2001, y su integración en el sistema de financiación autonómica general establecido por esta norma, ha supuesto un obstáculo para abordar con precisión y de forma separada la financiación sanitaria en el conjunto de la financiación autonómica. Por otra parte, la propia actuación de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, ha hecho evolucionar la situación de manera no homogénea, y distinta a la de partida, en relación con los medios, dotaciones y personal. Ello ha ocasionado que los recursos destinados por las Comunidades a la atención sanitaria sean diferentes, en valores absolutos y relativos, a los del año base del modelo.
2.1. Factores determinantes
Entre los motivos que subyacen en este incremento de los gastos sanitarios se sitúan las causas poblacionales, ya sea por el aumento del número de habitantes –y, en particular, en relación con la inmigración-, por el paulatino envejecimiento de la población, y por la atención a los desplazados, tanto nacionales como extranjeros. Desde este punto de vista, no debería excluirse la necesidad de revisar los mecanismos previstos en la Ley 21/2001 si se constatan sus posibles imprevisiones a la luz de la incidencia de las variaciones poblacionales. Hay que recordar que dichos mecanismos se establecieron cuando los flujos que han dado lugar a los incrementos de población ya habían comenzado, y se fijaron con vocación de permanencia, y por tanto para atender situaciones extraordinarias que puedan producirse inmediatamente o al cabo de varias décadas. Por todo ello, el Consejo de Política Fiscal y Financiera ha constituido un grupo de trabajo que está analizando esta cuestión. Sin embargo, no está bien definido que estos factores sean los únicos determinantes de la insuficiencia de recursos. Será necesario considerar otros, como las mejoras tecnológicas, las decisiones relacionadas con la gestión, el aumento de centros o la política de personal (tanto en número de efectivos como en sus retribuciones), que pudieran también llegar a tener una importancia al menos comparable a la derivada exclusivamente del factor poblacional.
2.2. Necesidad de un nuevo análisis
Aunque la cuestión tiende a centrarse exclusivamente en la insuficiencia de recursos, bien por imprevisiones en origen del modelo, bien porque sus mecanismos de revisión se han revelado insuficientemente adecuados a la complejidad de la situación, parece necesario realizar un nuevo análisis que permite conocer en profundidad la realidad del gasto sanitario. Este análisis debería abarcar no sólo el conjunto del gasto, sino también su composición, destino y efectividad, así como la previsión de necesidades futuras. Dicho conocimiento podrá ayudar a determinar con precisión en qué grado el gasto responde a factores objetivos, generales y externos, o a legítimas –y responsables- opciones sobre el mismo. Todo ello permitirá valorar en su conjunto las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, excluidas las de régimen foral, por lo que respecta al conjunto de sus políticas de gasto –que incluye, naturalmente, la sanidad- también debe ser valorada a la luz de la evolución real del conjunto de los tributos cedidos.
3. PERSPECTIVAS PARA ABORDAR EL PROBLEMA
En consecuencia, parece necesario que el problema de la financiación sanitaria se aborde desde la perspectiva de la corresponsabilidad institucional, distinguiendo con claridad los efectos que tienen sobre el gasto las variables exógenas –no determinadas por las decisiones de política sanitaria de los gobiernos-, y los derivados de la gestión – responsable y autónoma- que dichos gobiernos ejercen en materia de sanidad. La progresiva consolidación del Estado autonómico, que se ha concretado en la transferencia creciente de responsabilidades a las Comunidades Autónomas en materia de ingresos y gastos, implica que cada Comunidad es receptora de las ventajas que se deriven de la eficacia de su gestión, y también que asume las consecuencias del conjunto de sus decisiones. Por otro lado, no puede olvidarse que la definición –actual y futura- tanto de las prestaciones del sistema como de su contenido y alcance a través de la cartera de
servicios, exige un análisis de la situación actual, y un compromiso de cara al futuro. Garantizar la sostenibilidad del sistema permitirá abordar la mejora de estándares en los servicios, y la incorporación progresiva de nuevas prestaciones por parte de las Administraciones competentes, cuya financiación total o parcial debe preverse antes de su implantación. En ese mismo sentido, cabe señalar que las prestaciones ligadas al envejecimiento de la población, que actualmente recaen casi en exclusiva sobre el sistema sanitario y crean una elevada presión sobre el mismo, deberán ser abordadas en el futuro desde una nueva perspectiva sociosanitaria. Una perspectiva que permita acometer estas prestaciones en un esquema en el que la participación de los ciudadanos en su sostenimiento represente uno de sus componentes. En definitiva, acometer una mejora de los mecanismos globales, de financiación y de gasto, exigirá una solución compartida por todas las Administraciones, en el marco de sus respectivas responsabilidades y competencias. Por ello, parece oportuno abordar el problema en un proceso progresivo en el que:
· Como punto de partida, se analice el gasto, su composición y origen.
· Se precisen las fuentes de financiación actuales del gasto, su evolución y empleo en el marco del sistema de financiación general de las Comunidades Autónomas.
· Finalmente, se establezcan los mecanismos adicionales que, en su caso, resulten necesarios.
4. PROPUESTAS
1. Crear un sistema de información homogéneo, ágil y transparente, ya que actualmente la Administración General del Estado (AGE) tiene información parcial sobre el reparto de los fondos que cada CCAA realiza y muy escasa sobre los resultados de la gestión sanitaria: Por ello, la AGE se propone impulsar la creación de un sistema de información obligatorio, y transparente, siempre consensuado con las CCAA, con los siguientes objetivos:
· Permitir el análisis de los resultados en términos de eficiencia en la gestión de las distintas Administraciones
· Facilitar el análisis y evaluación de las distintas medidas adoptadas por cada Administración. Estos análisis permiten aprender de las experiencias de gestión de las distintas Administraciones, que luego pueden derivarse en recomendaciones y sugerencias para las demás.
· Identificar los gastos de las CCAA que financian las prestaciones mínimas que marca el Sistema Nacional de Salud distinguiendo los de aquellos otros que cada comunidad decide asumir para mejorar la oferta sanitaria a sus ciudadanos.
2. Impulsar el grupo de trabajo que, bajo la dirección de la Intervención General del Estado y con la participación del Ministerio de Sanidad y Consumo y de los agentes implicados, realiza un estudio de la situación del gasto sanitario en el Sistema Nacional de Salud, con la ayuda del nuevo sistema de información. Este estudio se realiza no sólo desde una perspectiva contable, sino también de composición y origen del gasto, de eficacia y eficiencia. Los resultados de este estudio se presentarán en el menor plazo posible.
3. Fortalecer el grupo de población constituido en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se tendrá en cuenta los resultados de este grupo que analizará la incidencia de la población en el gasto.
4. Potenciar la coordinación entre los dos grupos de trabajo anteriores y llevar su resultado y análisis al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el órgano competente en materia de reformas del sistema de financiación. Las decisiones del Consejo se presentarán al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y formarán parte del Plan de Calidad e Igualdad para la mejora del Sistema Nacional de Salud. En caso de alcanzar un acuerdo sobre este asunto en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el contenido del mismo se incorporará al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 a presentar en el Parlamento antes del 30 de septiembre del 2005.
Madrid, 22 de octubre de 2004
1. ANTECEDENTES
La Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, supuso la integración de la financiación de las competencias comunes, de los servicios sanitarios y de los servicios sociales en la financiación general de las Comunidades. Esta Ley se basó en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y sus modificaciones posteriores, todos ellos aprobados por unanimidad por las Comunidades Autónomas.
El nuevo modelo representó un importante incremento de recursos para las Comunidades
Autónomas:
· Aumentó notablemente la capacidad conferida a estas Administraciones para elevar por sí mismas el nivel de ingresos destinados a financiar las políticas de gasto -en las que se incluye la sanidad-.
· Estableció una garantía de financiación mínima durante los primeros tres años de vigencia del sistema, vinculada a la evolución del PIB nominal.
· Fijó mecanismos de revisión –asignaciones de nivelación- para atender situaciones extraordinarias de desigualdad regional con origen en un incremento de población superior en más de tres puntos porcentuales al experimentado en el mismo periodo por la media nacional.
Además, y en lo relativo a la financiación sanitaria, se incorporaron dos fondos específicos:
· Fondo destinado a los programas de ahorro en Incapacidad Laboral Temporal.
· Fondo destinado a garantizar la igualdad de acceso al Sistema Nacional de Salud, denominado Fondo de Cohesión Sanitaria.
Por otra parte, la aprobación de este nuevo modelo de financiación coincidió en el tiempo con el traspaso de las competencias sanitarias a diez Comunidades Autónomas, que representaban algo más del 38% de la población protegida. Finalmente, también cabe recordar que, pese a que el punto de partida fue el coste efectivo de cada Comunidad Autónoma en el año base de referencia del sistema, 1.999, la situación inicial de las diferentes Administraciones no era claramente homogénea, tanto en lo relativo a sus infraestructuras y resto de medios, como en los modelos de gestión.
2. SITUACIÓN ACTUAL
Actualmente, tanto el Gobierno como las Comunidades Autónomas son conscientes de que, transcurridos tres años de vigencia del modelo, se han puesto de manifiesto diversos desajustes. Existe una coincidencia mayoritaria en la idea de que los recursos actualmente disponibles para atender la demanda sanitaria resultan insuficientes, lo que pone en evidencia la oportunidad de revisar la financiación sanitaria. La desaparición del modelo específico de financiación sanitaria existente hasta la aprobación de la Ley 21/2001, y su integración en el sistema de financiación autonómica general establecido por esta norma, ha supuesto un obstáculo para abordar con precisión y de forma separada la financiación sanitaria en el conjunto de la financiación autonómica. Por otra parte, la propia actuación de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias, ha hecho evolucionar la situación de manera no homogénea, y distinta a la de partida, en relación con los medios, dotaciones y personal. Ello ha ocasionado que los recursos destinados por las Comunidades a la atención sanitaria sean diferentes, en valores absolutos y relativos, a los del año base del modelo.
2.1. Factores determinantes
Entre los motivos que subyacen en este incremento de los gastos sanitarios se sitúan las causas poblacionales, ya sea por el aumento del número de habitantes –y, en particular, en relación con la inmigración-, por el paulatino envejecimiento de la población, y por la atención a los desplazados, tanto nacionales como extranjeros. Desde este punto de vista, no debería excluirse la necesidad de revisar los mecanismos previstos en la Ley 21/2001 si se constatan sus posibles imprevisiones a la luz de la incidencia de las variaciones poblacionales. Hay que recordar que dichos mecanismos se establecieron cuando los flujos que han dado lugar a los incrementos de población ya habían comenzado, y se fijaron con vocación de permanencia, y por tanto para atender situaciones extraordinarias que puedan producirse inmediatamente o al cabo de varias décadas. Por todo ello, el Consejo de Política Fiscal y Financiera ha constituido un grupo de trabajo que está analizando esta cuestión. Sin embargo, no está bien definido que estos factores sean los únicos determinantes de la insuficiencia de recursos. Será necesario considerar otros, como las mejoras tecnológicas, las decisiones relacionadas con la gestión, el aumento de centros o la política de personal (tanto en número de efectivos como en sus retribuciones), que pudieran también llegar a tener una importancia al menos comparable a la derivada exclusivamente del factor poblacional.
2.2. Necesidad de un nuevo análisis
Aunque la cuestión tiende a centrarse exclusivamente en la insuficiencia de recursos, bien por imprevisiones en origen del modelo, bien porque sus mecanismos de revisión se han revelado insuficientemente adecuados a la complejidad de la situación, parece necesario realizar un nuevo análisis que permite conocer en profundidad la realidad del gasto sanitario. Este análisis debería abarcar no sólo el conjunto del gasto, sino también su composición, destino y efectividad, así como la previsión de necesidades futuras. Dicho conocimiento podrá ayudar a determinar con precisión en qué grado el gasto responde a factores objetivos, generales y externos, o a legítimas –y responsables- opciones sobre el mismo. Todo ello permitirá valorar en su conjunto las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, excluidas las de régimen foral, por lo que respecta al conjunto de sus políticas de gasto –que incluye, naturalmente, la sanidad- también debe ser valorada a la luz de la evolución real del conjunto de los tributos cedidos.
3. PERSPECTIVAS PARA ABORDAR EL PROBLEMA
En consecuencia, parece necesario que el problema de la financiación sanitaria se aborde desde la perspectiva de la corresponsabilidad institucional, distinguiendo con claridad los efectos que tienen sobre el gasto las variables exógenas –no determinadas por las decisiones de política sanitaria de los gobiernos-, y los derivados de la gestión – responsable y autónoma- que dichos gobiernos ejercen en materia de sanidad. La progresiva consolidación del Estado autonómico, que se ha concretado en la transferencia creciente de responsabilidades a las Comunidades Autónomas en materia de ingresos y gastos, implica que cada Comunidad es receptora de las ventajas que se deriven de la eficacia de su gestión, y también que asume las consecuencias del conjunto de sus decisiones. Por otro lado, no puede olvidarse que la definición –actual y futura- tanto de las prestaciones del sistema como de su contenido y alcance a través de la cartera de
servicios, exige un análisis de la situación actual, y un compromiso de cara al futuro. Garantizar la sostenibilidad del sistema permitirá abordar la mejora de estándares en los servicios, y la incorporación progresiva de nuevas prestaciones por parte de las Administraciones competentes, cuya financiación total o parcial debe preverse antes de su implantación. En ese mismo sentido, cabe señalar que las prestaciones ligadas al envejecimiento de la población, que actualmente recaen casi en exclusiva sobre el sistema sanitario y crean una elevada presión sobre el mismo, deberán ser abordadas en el futuro desde una nueva perspectiva sociosanitaria. Una perspectiva que permita acometer estas prestaciones en un esquema en el que la participación de los ciudadanos en su sostenimiento represente uno de sus componentes. En definitiva, acometer una mejora de los mecanismos globales, de financiación y de gasto, exigirá una solución compartida por todas las Administraciones, en el marco de sus respectivas responsabilidades y competencias. Por ello, parece oportuno abordar el problema en un proceso progresivo en el que:
· Como punto de partida, se analice el gasto, su composición y origen.
· Se precisen las fuentes de financiación actuales del gasto, su evolución y empleo en el marco del sistema de financiación general de las Comunidades Autónomas.
· Finalmente, se establezcan los mecanismos adicionales que, en su caso, resulten necesarios.
4. PROPUESTAS
1. Crear un sistema de información homogéneo, ágil y transparente, ya que actualmente la Administración General del Estado (AGE) tiene información parcial sobre el reparto de los fondos que cada CCAA realiza y muy escasa sobre los resultados de la gestión sanitaria: Por ello, la AGE se propone impulsar la creación de un sistema de información obligatorio, y transparente, siempre consensuado con las CCAA, con los siguientes objetivos:
· Permitir el análisis de los resultados en términos de eficiencia en la gestión de las distintas Administraciones
· Facilitar el análisis y evaluación de las distintas medidas adoptadas por cada Administración. Estos análisis permiten aprender de las experiencias de gestión de las distintas Administraciones, que luego pueden derivarse en recomendaciones y sugerencias para las demás.
· Identificar los gastos de las CCAA que financian las prestaciones mínimas que marca el Sistema Nacional de Salud distinguiendo los de aquellos otros que cada comunidad decide asumir para mejorar la oferta sanitaria a sus ciudadanos.
2. Impulsar el grupo de trabajo que, bajo la dirección de la Intervención General del Estado y con la participación del Ministerio de Sanidad y Consumo y de los agentes implicados, realiza un estudio de la situación del gasto sanitario en el Sistema Nacional de Salud, con la ayuda del nuevo sistema de información. Este estudio se realiza no sólo desde una perspectiva contable, sino también de composición y origen del gasto, de eficacia y eficiencia. Los resultados de este estudio se presentarán en el menor plazo posible.
3. Fortalecer el grupo de población constituido en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se tendrá en cuenta los resultados de este grupo que analizará la incidencia de la población en el gasto.
4. Potenciar la coordinación entre los dos grupos de trabajo anteriores y llevar su resultado y análisis al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el órgano competente en materia de reformas del sistema de financiación. Las decisiones del Consejo se presentarán al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y formarán parte del Plan de Calidad e Igualdad para la mejora del Sistema Nacional de Salud. En caso de alcanzar un acuerdo sobre este asunto en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el contenido del mismo se incorporará al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 a presentar en el Parlamento antes del 30 de septiembre del 2005.
Madrid, 22 de octubre de 2004
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